关于发展新型农村集体经济
加快推进乡村振兴的调研报告
一、农村集体经济发展情况
自《通辽市2020-2022年发展壮大嘎查村集体经济行动计划》颁布实施以来，全市各级党组织认真履行主体责任，突出狠抓落实；市委组织部和市农牧局、市财政局等部门齐抓共管、全力推动，全市嘎查村集体经济取得了长足发展。
（一）集体经济收入大幅度增长。据统计，2022年全市共有2122个村级集体经济组织，总收入7.96亿元，平均每个嘎查村37.5万元，总收入比2019年增长2.21亿元。目前，全市有经营性收入的嘎查村达1344个，占嘎查村总数的63%；其中5万元以下的378个，占有经营性收入嘎查村的28%；5-10万元的467个，占35%；10-50万元的395个，占29%；50-100万元的73个，占5%；100万元以上的31个，占2%，比2019年增加3个嘎查村。
（二）发展模式更加成熟多样。调研发现，各地因地制宜探索试行了多种形式的集体经济发展模式，有的日趋成熟稳定，有力促进了集体经济发展。
一是嘎查村自主经营模式。主要是发包耕地、林地等集体资源，或者出租商用房、生产设备等集体资产，从而获得经营性收入。这是有经营性收入嘎查村普遍采用的发展模式，也是最成熟、最稳定的经营模式。扎鲁特旗前德门苏木五家子嘎查通过拍卖的形式，发包机动地1243亩，每年发包收入83余万元。奈曼旗大沁他拉镇双合村把土地整体流转给中国劲酒集团，采取平整土地、集约经营的方式，将平整畦埂、沟渠等涨出来的土地收归村集体所有，年发包收入70多万元。开鲁县开鲁镇西关村依托城边村的优势，将村集体所有的19栋门市房、140间商品房、1处温室小区、1处晾晒场等集体资产全部出租，年收入近200万元，2019年完成集体产权制度改革后，每年给村民分红近30万元，每年为全体村民缴纳合作医疗，村集体每年还按20%比例提取公积金和公益金。
二是嘎查村+专业合作社模式。主要有党支部领办合作社和村集体加入农民专业合作社两种形式，通过合作社生产经营获得收益。库伦旗先进苏木孤家子嘎查党支部整合各类资金437万元，购置大中型拖拉机8台、旋耕和深松等机械19台、玉米收割机5台、青贮收割机4台、无人机1台，领办农机专业合作社，运行一年来实现净收益40万元。科左后旗巴胡塔苏木伊和塔拉嘎查将45万元征地补偿资金投入到党支部创办的黄牛养殖专业合作社，全嘎查174户村民以现金、土地折价入股的方式全部参股经营。2019年以来，入股分红收益近40万元，2022年嘎查集体收入达80万元。
三是嘎查村+公司模式。嘎查村集体注册公司或入股其他公司，参与公司生产经营获得收益。比如，科尔沁区大刘屯村从2006年开始，先后注册成立了“通辽市村和房地产开发公司”、“通辽市新宇物业服务公司”、“通辽市如家村和酒店”3家村办企业，依托村办企业完成了“村和新居花园小区”及周边商业房开发，成功开办了酒店，目前村集体资产达到2亿元以上，累计存款达到1500万元。同时，大刘屯村于2013年在全市率先将集体资产进行了股权量化，为村民发放了股权证，坚持每年都为股民进行分红，截止目前已累计分红2000多万元，平均每年分红200多万元。
调研发现，嘎查村集体经济的发展壮大离不开项目资金的支撑，脱贫攻坚、乡村振兴和扶持嘎查村集体经济等项目资金的大量投入，既带动了金融资本的加入，也盘活了嘎查村集体“三资”，成为发展壮大嘎查村集体经济的不竭动力。
（三）产权制度改革成果显著。我市作为农村集体产权制度改革整市推进试点地区，经过近三年的积极努力，目前全市各嘎查村全部完成了产权制度改革工作，确认成员219.6万人，清查核实经营性资产14.9亿元，量化配置股本总额13.1亿元，赋码登记集体经济组织 2225个（村级组织2122个、组级组织103个），全部发放了登记证书，为集体经济组织搭建、发挥职能作用奠定了坚实基础。
二、存在的主要问题
（一）整体发展水平不高。主要是实力不强、类型单一、后劲不足和发展不平衡。经营性收入在10万元以上的嘎查村仅占嘎查村总数的23%，大部分收入来源于土地、林地等资源发包和房屋出租、入股分红，发展潜力小、持续性不强；还有778个嘎查村没有经营性收入，难以满足巩固脱贫攻坚成果、发展小型公益事业、推进乡村振兴的需求。
（二）发展平台亟需完善。目前农民专业合作社是嘎查村发展集体经济的主要平台，各地区缺乏搭建具备完全市场主体地位村属集体经济组织的意识和思路。合作社不是完全的市场主体，只能与其他法人公司开展浅层次协作，部分嘎查村将相关项目资金入股到农民专业合作社，存在潜在的资金流失风险。村集体出资设立的企业不多，注册公司的更少，难以承接国家项目和资金，难以与其他市场主体开展合作，难以形成集体资产或资金积累，成为制约集体经济做大做强的重要瓶颈。
（三）农村集体产权制度改革成果需要巩固利用。目前改革的程序性工作全部完成，各嘎查村都成立了股份经济合作社，制定了章程，但缺少运营管理的法定依据和制度设计，职责功能、财务核算、运营管理等亟需进一步明确，与嘎查村“两委”的关系也需要理顺。大部分嘎查村还存在资产量化不到位、股权设置不合理等问题，潜在隐患较多。
三、加快发展新型农村集体经济的对策建议
（一）深化认识，进一步拓宽发展思路。发展新型农村集体经济是党的二十大部署的全面推进乡村振兴的重要内容之一，习近平总书记在今年中央农村工作会议上强调：“要探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。建议各级领导干部要站在推进乡村全面振兴的高度重新审视发展新型农村集体经济的重要性和紧迫性，立足农村人口日益减少、社会资本陆续进入农村、集体“三资”管理难度加大、全面推进乡村振兴需要强有力集体经济支撑的大背景，深刻认识中央发展新型农村集体经济决策部署的重大现实意义和深远影响，切实增强发展新型农村集体经济的责任感和使命感，抢抓农村土地二轮延包即将到期、土地政策面临调整优化的重大机遇期，压实责任，拓宽思路，强化措施，科学有力推进新型农村集体经济发展。明确旗县市区主体责任，结合乡村振兴制定统一发展规划，压实苏木乡镇和相关职能部门责任，加大对乡村振兴项目和集体经济项目资金统筹和监管力度。
（二）优化模式，进一步完善发展平台。《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》已经提请全国人大常委会审议，明确规定：“农村集体经济组织是发展壮大农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体”；并赋予农村集体经济组织“特别法人资格”，“可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体”；“国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织和农村集体经济发展”。建议在这部法律颁布实施之前，对全市集体经济发展模式进行全面规范优化，为农村集体经济组织出资设立或参与设立公司、农民专业合作社奠定坚实基础，培育发展新型农村集体经济发展新的重要引擎。
一是鼓励农村“两委”班子注册成立村属集体所有制股份公司。建议有集体经营性资产的嘎查村，特别是城中村、城边村率先运用集体产权制度改革成果，以赋码登记的集体经济组织的名义注册成立多种经营有限公司或股份有限公司，代表嘎查村“两委”和全体村民专门经营管理集体资产，发展壮大集体经济。在股权设立上，集体经济组织以集体资产独资或与其他股东共同出资设立公司；村民可以出资参股或将土地折价入股；还可以承接国家支持农业农村经济建设的项目投资和补助，形成的资产作为集体经济组织资产参股经营，始终保持村集体的控股股东地位。在管理方式上，嘎查村“两委”干部与公司交叉任职，党支部书记任公司董事长，实行法人治理，在章程中明确规定因各种原因不再担任党支部书记的，其董事长的职务自动解除，由新接任的支部书记继任，保证集体经济组织注册的公司始终隶属于嘎查村“两委”班子，最终目标让全体村民都成为这个公司的股东。在经营方式上，可聘请职业经理自主经营，也可与其他市场主体合作经营，还可以用集体资产参股其他公司搭车经营，全面加强对集体“三资”的经营管理，能够有效防止社会资本无序进入。在收益分配上，将集体经营性资产以股份或份额的形式量化到人、固化到户，确定村集体公益金提取比例和公司、村集体、村民收益分配方式及比例，保证各方收益。
二是规范提升专业合作社。建议按照“试点先行”原则，对具备公司化改造条件的专业合作社开展试点工作，改造成为村集体经济组织占大股东的股份公司，重新完善公司章程，明确法人治理结构，确保公司的决策权牢牢掌握在集体经济组织手中。对不具备公司化改造条件的，可以采取村集体经济组织参与设立专业合作社的方式重新规范优化，让集体经济组织负责人担任合作社的理事长，将党支部领办合作社转变为集体经济组织领办合作社，从而确立合作社的村集体所有制性质和市场经营主体地位。同时，将专业合作社先期承接的国家相关项目资金依法依规划转给集体经济组织，今后农牧民出资设立的专业合作社不再承接国家相关项目和资金，改由村集体经济组织承接，确保国家相关项目和资金管理经营权掌握在村集体手中。
（三）扩大试点，进一步创新发展模式。抓住自治区开展创新发展农村牧区股份经济合作社与农牧民收入相结合的机制办法试点的有力时机，选择基层组织强、财务制度全、基础条件好的嘎查村进行试点，发展资源利用型、物业管理型、居间服务型、入股合作型、产业经营型集体经济，探索资源开发、资产管理、社会化服务、分享股权收益与农牧民收入相结合的有效模式，推动构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制。鼓励试点村大胆实践，勇于创新，积极探索农村集体经济长足发展、农牧民收入稳定增长的实现形式，形成可复制、可推广的经验。取得实践经验后，积极扩大试点，力争每个苏木乡镇都有试点村，充分发挥典型示范带动作用，努力实现集体增实力、农民增收益和产业增效益的有机统一。
（四）完善机制，进一步增强发展动力。发展新型农村集体经济需要多部门齐抓共管、通力合作。建议进一步充实完善发展新型农村集体经济领导小组，在充分发挥组织部门的牵头协调作用的基础上，注重调动发挥农牧、财政、发改、自然资源、工信、市场监督管理、税务、金融办等部门的职能作用，从财政项目资金、土地资源利用、金融贷款支持、企业注册开办、税收政策优惠等方面加大对集体经济组织的支持力度，形成推动发展集体经济的强大合力。同时，全面理顺嘎查村党支部、村委会、集体经济组织的职能关系。嘎查村党支部继续发挥领导核心和战斗堡垒作用；村委会承担村民自治事务，并尊重和支持集体经济组织依法独立进行经营活动；农村集体经济组织承担集体经济经营管理事务，发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能；着力构建在党支部领导下，分工明确、各司其职的党支部、村委会、集体经济组织“三位一体”乡村治理新模式。
（五）强化管理，进一步发挥集体经济组织功能作用。针对农村集体经济组织财务未启用、村委会代行其职能的实际，建议尽快出台集体经济组织资产管理和收益分配指导意见，明确财务记账、公开、报告和审计监督等管理要求，厘清与村委会财务的界限，稳步推进村委会财务与集体经济组织账务分离，尽快实现各自设帐、分开管理、独立核算，为集体经济组织独立开展经营活动奠定基础。逐步健全农村集体资产监管体系，加强对嘎查村集体“三资”管理监督，切实管好用好集体经济发展的各项资金、资产和嘎查村财务，确保嘎查村集体资产保值增值。
